Социальное государство

В.E. Чиркин. Сoврeмeннaя кoнцeпция сoциaльнoгo гoсудaрствa. 

Прeдстaвлeния o нeкoтoрыx сoциaльныx стoрoнax гoсудaрствa
зaрoдились в глубoкoй дрeвнoсти нa бaзe oтдeльныx мeрoприятий гoсудaрствeннoй
влaсти (нaпримeр, сoздaниe систeм oрoшeния или устaнoвлeниe oбязaтeльнoгo
зaкятa в мусульмaнскoм прaвe – 5%-нoгo нaлoгa с имущeствa бoгaтыx в пoльзу
бeдныx, трaдициoннaя рaздaчa милoстыни бeдным сo стoрoны влaсть прeдeржaщиx –
дo сиx пoр aнглийский мoнaрx рaз в гoд сoвeршaeт тaкoй oбряд нa пaпeрти в
прoвинциaльнoй цeркви). Смутныe идeи oб элeмeнтax сoциaльнoсти гoсудaрствa
oтрaжeны в сoчинeнияx нeкoтoрыx aнтичныx писaтeлeй
, зaтeм в Срeдниe вeкa и в
Нoвoe врeмя – в прoизвeдeнияx нeкoтoрыx бoгoслoвoв, трудax утoпистoв, пoтoм – лeвoгeгeльянцeв
Гeрмaнии, кoтoрыe пeрeшли oт aбстрaктныx рaссуждeний o вoплoщeнии aбсoлютнoгo
дуxa в гoсудaрствo к вoпрoсaм eгo сoциaльнoй рoли. Oдни из ниx (Мaркс, Энгeльс
и иx стoрoнники) в кoнeчнoм счeтe стaли aпoлoгeтaми идeи сoциaлистичeскoгo гoсудaрствa

и сoздaния зaтeм бeзгoсудaрствeннoгo кoммунистичeскoгo oбщeствa, другиe (Л. фoн
Штeйн и др.) зaявили, чтo нe слeдуeт ликвидирoвaть сoстoятeльныe клaссы, a
нужнo пoднять низшиe слoи нaсeлeния дo урoвня бoгaтыx и сильныx. Пoслeдoвaтeли Л.
фoн Штeйнa (срeди ниx были нeмeцкиe и aвстрийскиe юристы) видeли путь к этoму в
признaнии и зaкрeплeнии в кoнституцияx сoциaльнo-экoнoмичeскиx прaв чeлoвeкa (в
oснoвныx зaкoнax тoгo врeмeни гoвoрилoсь лишь o нeкoтoрыx личныx и пoлитичeскиx
прaвax, a из сoциaльнo-экoнoмичeскoй сфeры нaзывaлaсь лишь «свящeннaя и
нeприкoснoвeннaя» чaстнaя сoбствeннoсть). Пoдoбныe идeи рaзвивaли в нaчaлe XX
в. нeкoтoрыe фрaнцузскиe aвтoры (Л. Буржуa, Л. Дюги, писaвшиe o «гoсудaрствe
дoбрa»), рoссийскиe юристы (oсoбeннo П.И. Нoвгoрoдцeв). Aмeрикaнскиe aвтoры
гoвoрили глaвным oбрaзoм oб oбязaннoсти гoсудaрствa сoздaть «рaвныe шaнсы» для
всex (В. Вильсoн).

Нeкoтoрыe из этиx взглядoв впeрвыe были зaкрeплeны в Пoлитичeскoй
кoнституции Мeксики 1917 г. (в Учрeдитeльнoм сoбрaнии, принявшeм эту Кoнституцию,
былo нeскoлькo рaбoчиx и крeстьян) и Вeймaрскoй кoнституции Гeрмaнии 1919 г.
Oбe были приняты нa вoлнe рeвoлюциoнныx сoбытий и сoдeржaли вaжныe социальные
положения (о праве на образование, о социальной функции частной собственности и
др.), хотя тезиса о социальном государстве в них не было. До Второй мировой
войны некоторые социальные положения были включены в Конституцию Ирландии 1937
г. (она тоже принималась в условиях борьбы за независимость от Великобритании).
Статья 45 этой Конституции говорила о социальной справедливости и недопустимости
концентрации собственности в руках немногих.

Наиболее отчетливый социальный характер в то время имела «сталинская»
Конституция СССР 1936 г.
Она провозглашала диктатуру пролетариата, власть Советов
рабочих и крестьян, господство социалистической собственности на средства
производства, содержала такой перечень социальных прав, которых тогда не было в
самых передовых конституциях Запада (право на труд, отдых, образование,
социальное обеспечение, здравоохранение и др.). В советской науке того времени
единственно возможным государством, которое должно было выполнять социальные
функции в обществе и, более того, преобразовать общество на новых началах по
пути к коммунизму, считалось социалистическое государство. Конституция 1936 г.
говорила также о роли общественных организаций, о демократии, хотя в стране
существовал тоталитарный режим. Тем не
менее, положения этой Конституции о правах гражданина, правда, дарованных
социалистическим государством (существование прирожденных прав человека
отвергалось), оказали влияние на последующие конституции других стран.

Впервые термин «социальное государство» был включен, видимо,
в Основной закон Федеративной Республики Германии (ФРГ) 1949 г.
(так официально
называется действующая и сейчас Конституция Германии). ФРГ тогда была создана
на основе объединения трех оккупационных зон западных держав после Второй мировой
войны. Затем термин «социальное государство» был включен в Конституцию Франции
1958 г. Ныне он воспринят многими конституциями стран Европы и Латинской
Америки. Содержание термина «социальное государство», его цели в Конституции ФРГ
не разъяснялись, как не разъясняются и в других конституциях Запада, но в них
содержатся перечень социально-экономических прав и некоторые другие социальные
положения, о которых говорится ниже.

Положение о социальном государстве есть в ст. 7 Конституции
РФ.
Она устанавливает: «Российская Федерация – социальное государство, политика
которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное
развитие человека». Таким образом, содержание социального государства концептуально
выражено через целеполагание, но оно дает хорошее представление о сути
социального государства, как оно понимается в России. Социальное целеполагание
(строительство социализма, коммунизма) всегда было особенностью конституций в
СССР и в России. Хотя говорилось, в том числе с самых высоких трибун, что конституция
– это не программа, программные положения в том или ином объеме всегда были в
таких конституциях. Действующая Конституция РФ называет две составляющие
социального государства: достойную жизнь человека и его свободное развитие. О
самом тезисе «РФ –социальное государство» мы скажем ниже.

В западной литературе свое первое концептуальное истолкование
социальное государство получило в 60–70-х годах ХХ в., когда в обстановке
послевоенного восстановления Европы и последующего развития на базе новых
передовых технологий существенно вырос уровень жизни населения. В литературе
была сформулирована концепция «государства благоденствия» (welfare state),
появились даже фильмы, показывающие, как люди умирают от избытка удовольствий,
перегруженные плодами изобилия и безбедной жизни. Исследования о государстве
благоденствия продолжали издаваться и в 90-е годы (в них различались три модели
социального государства – либеральная модель в США, социал-демократическая в Скандинавии
(некоторые авторы называют и Нидерланды) и корпоративная в Германии), но уже в
80-е годы, отчасти в связи с кратковременным бензиновым кризисом в Европе,
почувствовались другие веяния.

Статистика обнаружила, что к благоденствующим лицам можно отнести
только треть населения, а в литературе общество, существующее в западных
странах, получило название «общество двух третей». Стало ясно также, что всех
облагодетельствовать нельзя, у государства нет для этого средств. Кроме того,
был обоснован тезис, что упование на благодеяния государства порождает в том
числе хозяйственную апатию человека, его иждивенчество, а это ведет к упадку
общества. В науке появился неологизм переосмысленных слов «welfare state» – словосочетание
«work-fare state», что приблизительно означает «государство, благоприятствующее
труду», или «благополучие, основанное на труде».

В результате появились концепции, согласно которым социальное
государство обязано обеспечивать инфраструктуру (образование, медицину,
средства связи и др.), но не благоденствие, а только основные нужды любого
человека
(понятие основных нужд точно не определено, но некоторые подсчеты в
денежном выражении существуют, о них мы скажем ниже). Такие положения можно встретить
даже в официальных объяснениях к проектам новых конституций (Конституции Перу
1993 г.).

Финансово-экономический кризис, начавшийся в 2008 г., обострил
социальные проблемы. Критика вопиющего социального неравенства, действий
спекулятивного капитала, который является основным виновником кризиса,
осуждение олигархов финансового бизнеса, критика капиталистического общества,
где существует приниженное положение роли труда человека, поднимается не только
«снизу», но и «сверху». Президент Франции Н. Саркози, которого некоторые его
коллеги напрасно причисляют к социалистам, заявляет, что не годятся мир и
государство, где «рантье был бы выше трудящегося» (рантье – лицо, получающее проценты от капитала
и тем живущее. – В.Ч.).

Теперь возникает проблема поиска реальных индикаторов социального
государства в новых условиях. Путем изучения конституций, законодательства, исследований
ученых, оценок политических деятелей мы попытаемся вычленить такие индикаторы,
во первых, помня о печальной судьбе концепции государства благоденствия;
во-вторых, не забывая об основных нуждах человека и о роли труда в его
жизнеобеспечении; в-третьих, учитывая, что требования к социальному государству,
например в странах Скандинавии и государствах Африки, могут быть и являются на
данном историческом этапе развития совсем не одинаковыми; в-четвертых, учитывая
реальные возможности государства, ибо они зависят от состояния общества, из
воздуха их взять невозможно, любой популизм, желание понравиться «массам»,
необдуманные обещания могут принести только вред (мы в России это проходили уже
неоднократно); в-пятых, руководствуясь, на наш взгляд, верными (хотя, может
быть и недостаточными) ориентирами ст. 7 Конституции РФ: достойная жизнь и
свободное развитие человека.

Кризис остро ставит вопрос и о реальном существовании социального
государства. В самых высокоразвитых странах есть много людей, которые живут на
2,1 долл. США в день, это граница физического выживания, недалекая от смерти (а
некоторые не имеют и этого). Много бездомных. Вместе с ними зимой 2010 г. Пробовал
спать на мостовой в Лондоне в спальном мешке наследник престола Великобритании
принц Вильям. Он потом ушел, но ведь бездомные остались. Поэтому, видимо, есть
страны, по многим параметрам отвечающие понятию социального государства, но
вряд ли где-нибудь есть абсолютное социальное государство, обеспечивающее
достойный уровень жизни для всех и свободное развитие любого человека на уровне
требований ХХI в. Это в значительной мере идеал, и для приближения к нему важно
выработать и закрепить в конституциях некоторые, хотя бы наиболее общие,
постулаты такого государства. Конституционное закрепление таких индикаторов
призвано иметь ориентирующее и воспитательное значение. Оно позволит объединить
передовые силы общества на основе общих принципов.

На наш взгляд, современная концепция социального государства
предполагает изменение отношения к собственности. К выводу о необходимости
социальной функции частной собственности пришли уже 90 лет назад, хотя это
положение, как и положение о возможности национализации частной собственности в
общественных интересах только на основе закона и при справедливой компенсации,
есть далеко не во всех конституциях. Нет достаточно ясных положений о природных
богатствах страны. Нет многих из таких положений и в Конституции РФ, что ведет
к расхищению природных богатств, несправедливым доходам, коррупции в связи с
избыточными средствами, разложению морали общества из-за поведения олигархов и
их присных. Между тем, например, в Основном низаме Саудовской Аравии 1992 г.
(основной низам – документ типа конституции, хотя подлинной конституцией
считается Коран), говорится, что «священной» является публичная собственность,
а не частная, как это было в Европе (ст. 17). Современные условия требуют еще
раз основательно продумать вопрос о соотношении разных форм собственности в
социальном государстве, их правовом положении, их роли, весомости в хозяйстве
страны.

Второй традиционный индикатор – закрепление в конституциях
социально-экономических прав человека и гражданина. С этого началась по
существу юридическая разработка в науке концепции социального государства.
Теперь права такого рода содержатся в той или иной мере почти во всех
конституциях стран мира, есть Международный пакт об экономических, социальных и
культурных правах 1966 г., в 1996 г. принята пересмотренная Европейская социальная
хартия. Нет социально-экономических прав обычно в конституциях государств, где
господствует влияние англосаксонского права, ибо в нем правами считаются те,
которые можно защищать в суде посредством конкретного иска, а многие социально-экономические
права имеют общий характер (никакой суд не даст, например, работу безработному,
если он придет в суд требовать работу, ссылаясь на конституционное право на
труд).

Отсутствие в конституциях таких положений вовсе не означает,
что социально-экономические права в англосаксонских странах не признаются.
Существует обширное социальное законодательство (в США соответствующие
положения есть и в конституциях штатов), а реальная социальная обеспеченность
человека во многих из таких государств гораздо выше, чем в странах, в
конституциях которых говорится о социальном государстве и социально-экономических
правах человека. Тем не менее включение в конституцию положений о
социально-экономических правах, на наш взгляд, необходимо для современной
концепции социального государства.

Важнейший конституционный и реальный индикатор социального
государства – социальное партнерство
. Прямые формулировки такого рода есть в
немногих конституциях (например, в Конституции Египта в ред. 2007 г.), но
положения, связанные с этим, есть во многих современных конституциях, особенно
в связи с определением роли профсоюзов, а иногда и заводских (рабочих, производственных
и др.) советов на крупных предприятиях. Во Франции в 2008 г. принят даже
специальный закон «об обновлении социальной демократии». В России положения о
социальном партнерстве в Конституции нет, но оно содержится в Трудовом кодексе
РФ 2001 г. Его формы в России прививаются плохо, а роль профсоюзов традиционно
слаба.

Один из современных индикаторов социального государства –
социальная справедливость
. Такой прямой формулировки в конституциях и законах
стран Запада мы не найдем, но она есть в законах России об общественных
объединениях (1995), о политических партиях (2001), где говорится также, что
призывы к социальной справедливости не являются пропагандой социальной розни и,
следовательно, не противоречат Конституции РФ. Фактически признаваемый везде (в
том числе в мусульманском праве) принцип социальной справедливости находит свое
конкретное юридическое выражение во многих конституционных положениях, в том
числе в названных выше нормах о социально-экономических правах.

Видимо, наиболее отчетливой демонстрацией этого принципа
являются нормы (и установленные размеры) о минимальной заработной плате (МРОТ)
на предприятиях всех видов собственности (это относится не только к
предприятиям публичного сектора) и о прожиточном минимуме (потребительской
корзине). В некоторых западных конституциях (включая Латинскую Америку) есть
оба эти положения, в российской – только первое. МРОТ в наиболее благополучных
западных государствах по российским меркам чрезвычайно высокий (в Люксембурге и
некоторых других государствах более 2 тыс. долл. США в месяц, т.е. более 60
тыс. руб.), он намного выше российского (в 2010 г. 4330 руб. в месяц). В Испании
МРОТ 600 евро, т.е. около 26 тыс. руб. в месяц, в Чехии – 415 евро, т.е. около
18 тыс. руб. в месяц. На деле средняя заработная плата везде значительно выше
МРОТ (в Испании – около 1600 евро в месяц, т.е. около 70 тыс. руб., в России в
2007 г. – 13 627 руб.).

Потребительская корзина, размер которой в России ежеквартально
устанавливается постановлениями Правительства РФ, тоже крайне бедна (на конец
2009 г. 5187 руб. (если доход на члена
семьи не достигает этой суммы, выплачивается субсидия)). В благополучных
странах потребительская корзина превышает тысячу долл. США. Нужно учесть при
этом, что по индексу человеческого развития, опубликованному экспертами ООН по
182 странам в 2009 г. (данные за 2007 г.), Россия спустилась на 71-е место (для
сравнения: на первом месте Норвегия, на восьмом Франция, 13-е место занимают
США, 22-е – Германия, 36-е – Чехия, 41-е – Польша, 51-е – Куба, 92-е – Китай).
Как работаем, так и живем, и наоборот. Разрыв в доходах 10% самых богатых и 10%
самых бедных в Москве составляет 34 раза (по стране в целом по официальной
статистике вдвое меньше), но это больше, чем в США и более чем вдвое больше,
чем в Западной Европе. О российских олигархах лучше умолчать.

Сравнения, сделанные выше, а также изучение других обстоятельств
(о них – ниже), свидетельствуют о том, что Россия еще не является социальным
государством. Она обладает только некоторыми элементами социального
государства.

С социальной справедливостью связана социальная ответственность.
Таких прямых формулировок нет в конституциях. В научной литературе, в
периодической печати обычно говорится о социальной ответственности бизнеса, но
это односторонняя трактовка. Видимо, правильнее говорить о многосторонней
ответственности работников, работодателей и публичной власти. Каждая из этих
сторон иногда своими действиями причиняет ущерб экономике и социальным
отношениям, а вопросы ответственности решаются в частном плане (в России бывают
штрафы и дисквалификация до трех лет, присуждаемые судом директоров предприятий
за невыплату заработной платы, были признаны незаконными единичные забастовки,
но представители власти ответственности за провалы в экономике не понесли (по
официальным данным, ВВП в России снизился на 7%, по неофициальным – больше, и
мы говорим, что все хорошо (запасы фондов иссякли и закончатся в 2010 г.)). А в
странах Запада снижение на 1,5–2% рассматривается как катастрофа, работают
следственные комиссии парламентов, вызываются банкиры и высокопоставленные
деятели, которые публично извиняются. В России мы этого не слышали.

Социальную справедливость можно осуществлять, если в стране
наблюдается социально ориентированная экономика. Такое положение встречается в
отдельных конституциях, хотя в различных и сокращенных формах. В некоторых новых
конституциях есть положения о планировании экономики (индикативном, а не директивном,
как это было при тоталитарном социализме). Россия была пионером планового
регулирования. Сейчас в Конституции РФ этого положения нет. Вопрос о социально
ориентированной экономике имеет множество сторон, в частности, это определение пропорций
доходов государственного бюджета (в подавляющем большинстве государств мира в
отличие от России существует пропорциональная система налогообложения: богатый
платит больше) и его расходов (на медицину, образование и т.д.). Юридическими
методами исследований этот вопрос решить нельзя, требуются знания
представителей многих наук. По подсчетам одного из комитетов Государственной
думы, в России на социальные цели расходовалось вдвое меньше, чем на оборону и
правоохранительную деятельность. По неоднократным заявлениям Правительства РФ
основная доля расходов бюджета 2010 г. идет на социальные нужды.

С концепцией социального государства тесно связан принцип социальной
демократии. Он всегда выдвигался разными направлениями социалистических теорий
на первый план. В конституциях таких положений нет, как и тезисов о принципах
распределения общественного продукта, о соотношении меры труда и меры потребления
и др.

Современное социальное государство – это не только государство
социальной поддержки, социального выравнивания, как оно мыслилось в зачатках
этой концепции, но и социально-регуляционное и социально-арбитражное государство.

Вывод о регуляционной роли государства давно признан в западной науке, некоторые
ее известные представители-экономисты были награждены за разработку таких идей
Нобелевскими премиями (первоначально американский автор В. Леонтьев).
Социально-арбитражная роль государства изучалась меньше.

Видимо, в современных условиях (особенно в период кризиса) государство,
чтобы становиться социальным государством, должно выполнять четыре главные
функции по отношению к экономике и в какой-то мере и в специфических формах –
по отношению к социальной сфере жизни вообще. Это организационная, регуляционная,
контрольная и социально-арбитражная функции. В разное время на первый план в
этих функциях могут выдвигаться разные задачи, неодинаковые формы деятельности.

При выполнении организационной функции на первый план в современных
условиях, видимо, выдвигается задача организации правильных взаимоотношений
производственного и финансового секторов экономики, обеспечения их необходимых
пропорций, а также пропорций публичного и частного секторов (в том числе мелкого
и среднего предпринимательства). Кроме государства эту задачу выполнять некому,
но в данном случае нужны не авторитарные методы, а правовые способы
стимулирования, дозволения, поддержки, требований и запретов законом, если это
необходимо. Это делалось Ф. Рузвельтом в США для преодоления кризиса 30-х годов,
делается в некоторых странах и теперь, но достаточно робко. Пределы
организационной функции государства в экономике еще не совсем ясны.

Регуляционная функция в современных условиях имеет свое главное
назначение в преодолении вредных последствий стихии свободного рынка. Совсем
свободного рынка по существу никогда не было, государство всегда в какой-то
мере его регулировало (например, вводя денежное обращение). Свободный рынок в
определенном понимании этого термина – свобода конкуренции в пределах закона –
необходим, это движущая сила развития экономики. Но необходимы и государственная
монополия, и властное государственное регулирование в отдельных областях.
Отрегулировать отношения свободы рынка и административных методов управления –
важнейшая задача регулирующей функции государства. Пока что это делается
методом проб и ошибок.

Контрольная функция, как и другие, имеет множество аспектов.
Наиболее главная и общая задача социального государства при осуществлении этой
функции – контроль за мерой труда и мерой потребления. Это соотношение во всех
странах нарушено и не может не быть нарушено при капитализме – любой, самый
социальный и демократический капитализм – это капитализм, главным в нем всегда
остается погоня за прибылью, и часто – любой ценой. В этом К. Маркс был абсолютно прав.

Решать данную задачу по объективным и субъективным условиям
(в том числе и относящимся к властным структурам) крайне сложно и до конца
решить, видимо, невозможно, но делать это шаг за шагом следует. В России в
качестве первого шага можно было бы ввести пропорциональное налогообложение (этого
давно требует общественное мнение), решить вопросы о ренте в связи с добычей
полезных ископаемых, ограничить несправедливые доходы банков, получаемые в результате
неверных прогнозов правительства об уровне инфляции и ее фактическом размере
(банки получают огромные деньги от процентов вкладчиков в результате этой
разницы). Есть много других назревших мер, их видит общественное мнение, но
власть, видимо, больше опасается обидеть крупный капитал, который может при
ручных методах управления в России дезорганизовать экономику.

Социально-арбитражная функция была присуща государству с
момента его возникновения. Это было связано, прежде всего, с необходимостью
умерять состязательность и борьбу различных социальных сил, чтобы
насильственные действия не привели к анархии и распаду самого сообщества. В
настоящее время законодательство вводит эту борьбу в определенные рамки, запрещая
насилие, узурпацию власти. Этим не ограничивается данная функция. Она имеет
другие направления, требующие изучения.

Современное социальное государство (в той мере, как оно существует)
– государство в значительной мере технократичное и технологичное.
Оно вынуждено
решать много сложнейших задач, с которыми не сталкивались государства прежних
веков. Отсюда – огромная роль экспертократии в подготовке решений, которые иногда
просто штампуют парламенты и правительства (как принимаются некоторые законы,
особенно технического характера, можно увидеть на демонстрируемых по
телевидению некоторых заседаниях Государственной думы в России). Однако
последнее слово в принятии решений всегда остается за парламентами и правительствами,
и при всей критике чрезмерной роли специалистов (они необходимы, нужно заранее
просчитывать, в частности, возможные последствия решений) об этом забывать
нельзя. Технологичность государства, его аппарата связана с внедрением новой
техники и технологий в процессы управления. Для того чтобы выполнять свои задачи наиболее
эффективно, современное социальное государство должно быть постоянно инновационным,
модернизирующимся государством и государством модернизатором.

Комментирование и размещение ссылок запрещено.

Комментарии закрыты.